【摘要】2025年，是我國全民普法四十周年。“一五”普法至“三五”普法，聚焦法律普及與知識傳播，完成全民法律啟蒙；“四五”普法至“六五”普法轉向價值塑造與制度創(chuàng)新，構建起分眾化普法體系；“七五”普法、“八五”普法依托數字技術實現治理升級，推動法治傳播進入精準化階段。這一轉型背后，是治理理念、技術應用和制度效能的轉變。新時代普法工作要以習近平法治思想為指引，統(tǒng)籌法治宣傳教育與推動實現國家治理體系和治理能力現代化等關系，實現從知識傳播向法治信仰培育的范式升級。

【關鍵詞】普法工作 精準治理 習近平法治思想

【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】A

2025年是我國全民普法四十周年。自“一五”普法啟動以來，我國普法工作經歷了從“法律掃盲”到“觀念培育”，再到“精準治理”的轉型升級。習近平總書記指出：“普法工作要緊跟時代，在針對性和實效性上下功夫，落實‘誰執(zhí)法誰普法’普法責任制，特別是要加強青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養(yǎng)，使法治成為社會共識和基本準則。”①這一重要論斷為深入開展普法工作指明了方向，提供了遵循。當前普法工作面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，數字技術雖催生元宇宙普法、AI法律顧問等創(chuàng)新探索，但一些農村地區(qū)仍以傳統(tǒng)宣傳渠道為主，數字化普及不足；另一方面，平臺經濟糾紛、數據權益爭議等新型矛盾頻發(fā)，暴露普法內容與現代化需求的結構性脫節(jié)。這要求普法工作學習借鑒有效工作經驗，緊扣法律認知建構、共識凝聚以及行為塑造的遞進邏輯，在數字化浪潮中實現精準化轉型。

四十年普法歷程：從規(guī)模普及到精準治理

? 法律啟蒙與知識擴散

“一五”普法（1986年—1990年）：法律啟蒙的開啟。1985年11月，全國人大常委會通過的《關于在公民中基本普及法律常識的決議》指出：“從一九八六年起，爭取用五年左右時間，有計劃、有步驟地在一切有接受教育能力的公民中，普遍進行一次普及法律常識的教育，并且逐步做到制度化、經?；?rdquo;從1986年開始，我國正式啟動“一五”普法。1986年6月，鄧小平同志指出：“法制觀念與人們的文化素質有關。”“所以，加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人。法制教育要從娃娃開始，小學、中學都要進行這個教育，社會上也要進行這個教育。”②在當時，這一重要論斷為普法工作指明了方向。“一五”普法注重輿論宣傳，進行層層動員，不斷提高干部、群眾學法用法的自覺性。到1990年底，全國7.5億普法對象中，有6.4億人參加了普法學習，占普法對象總數的85%，初步填補了公民“法律常識方面的空白”，增強了法律意識。但從全國看，該階段仍有約20%的地區(qū)和單位的普法工作不同程度地“走了過場”，出現“以考代學”現象，部分地區(qū)甚至存在普法“死角”，反映出初期普法工作的不均衡性。

“二五”普法（1991年—1995年）、“三五”普法（1996年—2000年）：專業(yè)法拓展與分眾化探索。“二五”普法堅持學用結合、普治并舉原則，并注重發(fā)揮專業(yè)法主管部門的普法積極性。黨的十四大報告指出：“要把民主法制實踐和民主法制教育結合起來，不斷增強廣大干部群眾的民主意識和法制觀念。”這一重要論斷為普法工作轉型提供了方向指引。該階段提出法制宣傳教育，要以憲法為核心、以專業(yè)法為重點。普法內容上，要求各行各業(yè)的干部熟悉本行業(yè)、本單位負責執(zhí)行的以及同自己工作密切相關的法律知識，并首次將縣團級以上干部、執(zhí)法人員、青少年列為重點普法對象。

在普法方式上，“二五”普法采用法律知識競賽、法制文藝匯演等互動形式，增強群眾參與度。“二五”普法期間，全國8.1億普法對象中有7億人接受了法律常識教育。全國共有96個行業(yè)（系統(tǒng)）制定了專業(yè)法學習規(guī)劃，使行業(yè)管理逐步走上法制化軌道。全國30個省、自治區(qū)、直轄市和45％的市（地級）、近50％的縣（市、區(qū)）和行政村開展了依法治理工作，印證了法制教育與社會治理融合的成效。然而，普法工作仍存在發(fā)展不平衡問題，特別是少數偏遠農村、經濟狀況不好的企業(yè)，和少數“三資”企業(yè)，仍是普法的薄弱環(huán)節(jié)。在流動人口中，還有一些人處于普法的“盲區(qū)”。

“三五”普法進一步強化憲法意識，突出對市場經濟法律知識的普及，并實行分類指導策略。該階段首次將法律學習納入干部考核體系，建立學法檔案、普法合格證等制度，推動普法從知識普及向行為規(guī)范轉變。但流動人口普法難題依然突出，城鄉(xiāng)、民族地區(qū)普法不均衡現象明顯③，顯示出普法工作仍需加強精準化治理?？傮w來看，“二五”普法、“三五”普法實現了從基礎法律啟蒙向專業(yè)法拓展的轉變，并初步探索分眾化普法模式，為后續(xù)普法工作奠定了基礎。

? 價值形塑與制度創(chuàng)新

“四五”普法（2001年—2005年）：從規(guī)模普及到提高法律素質的關鍵轉型。“四五”普法提出“由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變”“實現由注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉變”的目標，標志著普法工作從普及型知識傳播向提高全民法律素質的范式升級。

這一轉變在理論上體現為，法律意識僅強調對法律的認知與態(tài)度，而法律素質則涵蓋系統(tǒng)知識、實踐能力及法治信仰三個維度，推動公民從知法向用法躍升。在實踐層面，“四五”普法構建了分類指導體系，針對黨員干部、司法人員，和行政執(zhí)法人員、青少年、企業(yè)經營管理者、村鎮(zhèn)社區(qū)干部，及流動人口等制定差異化方案，并提出“條塊結合、齊抓共管”，通過法制宣傳教育工作責任制明確部門職責，初步形成協同聯動的普法格局。該階段推動普法目標從“學法、知法、守法”向“用法、護法”深化，并提出“普治并舉、整體推進”的實踐要求。這不僅有助于提升公民的法律實踐能力，更為后續(xù)“五五”普法、“六五”普法的精準治理探索積累寶貴經驗。

“五五”普法（2006年—2010年）：“法律六進”開啟精準普法新階段。“五五”普法是我國普法工作從規(guī)模普及邁向精準治理的關鍵轉折點。黨的十七大報告指出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍。”在這一階段，創(chuàng)新推行的“法律六進”（法制宣傳教育進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位）機制，標志著普法范式向精準化、場景化轉型。

在空間布局上，“法律六進”通過細分六類普法場景，使法律供給與不同群體的需求精準匹配。特別是“要把農村法制宣傳教育納入政府對農村公共服務的重要內容”，為農村地區(qū)的普法工作提供了堅實的硬件支撐，讓法律知識能夠更便捷地傳播到基層，有效提升基層普法的可及性。在制度創(chuàng)新上，構建普法激勵與監(jiān)督并重機制，形成考核與激勵雙向驅動格局，提出“要把法制宣傳教育納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)范，納入各地區(qū)各部門各行業(yè)的目標管理責任制”“鼓勵和引導各類社會組織、廣大公民開展和支持法制宣傳教育活動”，通過廣泛動員社會力量參與普法，實現政府主導與社會協同的良性互動。

“六五”普法（2011年—2015年）：法治文化與責任驅動的精準轉型。“六五”普法規(guī)劃首次提出“提高全民法律意識”“促進社會主義法治文化建設”“推動形成自覺學法守法用法的社會環(huán)境”三大目標，并確立“誰執(zhí)法誰普法”的工作原則。由此實現普法工作在社會主義法治文化建設，與“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制兩方面的突破性進展。“六五”普法期間，重點轉向積極開展社會主義法治文化建設：建設法治文化陣地，為民眾營造濃厚的法治氛圍；開展特色活動，吸引民眾參與其中；創(chuàng)作文化產品，以更生動的形式傳播法治理念。這些舉措顯著提升普法的感染力，讓普法更加精準高效。在制度創(chuàng)新層面，“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，構建起部門協同、社會參與的大普法格局，顯著提升普法的實效性和覆蓋面。

社會主義法治文化建設，與“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制形成的雙輪驅動機制，標志著我國普法工作正式確立精準治理的新范式。二者通過文化培育與制度建構的深度融合，既以社會主義法治文化形塑社會心理、樹立全民法治信仰，又以“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制破解部門協同壁壘、壓實治理責任，從理念認同與行動規(guī)范兩個維度筑牢普法工作根基，為法治領域精準治理方式的落地實施，提供可復制、可推廣的底層架構。

從“四五”普法的分類指導、“五五”普法的網格化實踐，到“六五”普法的責任驅動，這三個階段的連續(xù)創(chuàng)新，共同完成了我國普法工作從廣泛覆蓋到精準治理的跨越。

? 普法機制健全與技術賦能增效

習近平總書記指出：“推進全民守法，必須著力增強全民法治觀念。要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，采取有力措施加強法制宣傳教育。”④這一重要論斷為后續(xù)的普法工作指明了方向。

我國“七五”普法（2016年—2020年）與“八五”普法（2021年—2025年），緊緊圍繞普法機制健全，與技術賦能增效兩大重要方向持續(xù)深耕細作，借由制度設計的持續(xù)深化，與實踐手段的不斷創(chuàng)新，有力推動全民普法從基礎覆蓋穩(wěn)步邁向精準實效。

普法機制健全：從基礎框架到系統(tǒng)集成。“七五”普法規(guī)劃首次以系統(tǒng)性思維搭建起普法機制的核心架構，確立普法工作的基礎性地位。“七五”普法主要目標是，“普法宣傳教育機制進一步健全”。在工作措施方面，實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，要求建立普法責任清單制度。清晰界定國家機關在執(zhí)法司法過程中所肩負的普法義務，如法官、檢察官的“以案釋法”舉措。同時落實“誰主管誰普法”普法責任制，要求各行業(yè)、各單位在管理、服務過程中做好普法工作。將普法納入綜合績效考核、綜治考核和文明創(chuàng)建考核內容，有力推動普法工作走深走實。此外，加強普法講師團、志愿者隊伍建設，將普法經費正式納入財政預算等關鍵舉措，為普法機制的順暢運行提供必要的基礎支撐。“八五”普法深化機制創(chuàng)新，推進全民普法工作體系更加健全。在責任機制上，強化“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，推行“誰管理誰普法”“誰服務誰普法”，加大對管理服務對象的普法力度，建立普法責任單位年度履職報告評議制度，切實壓實各方責任。普法過程強調融入立法、執(zhí)法、司法和法律服務各環(huán)節(jié)。在保障機制方面，自2025年11月1日起施行的《中華人民共和國法治宣傳教育法》，把全民普法40年來，特別是黨的十八大以來的成熟經驗做法，和制度創(chuàng)新成果以法律形式確立下來，更好推動和保障新時代全民普法工作高質量發(fā)展。

技術賦能增效：從工具應用到精準驅動。“七五”普法與“八五”普法均聚焦提升實效性與針對性，重視以技術打破傳統(tǒng)普法局限?；仡櫸覈辗v程，普法在堅持傳統(tǒng)面授的基礎上，結合傳播技術發(fā)展不斷調整方式。“四五”普法至“六五”普法，探索利用互聯網、手機等開展法治宣傳教育，“七五”普法提出“互聯網+法治宣傳”行動，推動新媒體普法益民服務。“八五”普法在此基礎上，聚焦提升針對性和實效性，構建智慧普法體系，以精準賦能為重點，運用新技術分析不同人群法治需求，實現從廣泛覆蓋到深度觸達的轉變。同時，“八五”普法推動傳播方式向互動式、服務式、場景式轉變，建設智慧普法依法治理云平臺，與“中國庭審公開網”“中國裁判文書網”等實現信息共享，通過庭審直播、典型案例在線解讀等場景化形式，增強公眾的參與感。打造“報、網、端、微、屏”于一體的全媒體法治傳播體系，大力鼓勵公眾創(chuàng)作個性化普法產品，積極支持短視頻、法治動漫等輕量化內容生產，顯著提升普法內容的可及性與接受度。

四十年普法工作的轉型機制與階段演進：理念、制度與技術驅動

規(guī)模普法階段的秩序重構。改革開放初期，中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、從農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型，社會治理經歷結構性變遷，治安狀況面臨挑戰(zhàn)。同時，城鄉(xiāng)人口遷移常態(tài)化與單位制消解，傳統(tǒng)基于地緣、業(yè)緣的社會單元結構轉型，基層治理面臨“陌生人社會”治理模式的結構性升級。在此背景下，普法實踐基于社會秩序重構的迫切需求，亟須通過“底線規(guī)則”的高頻灌輸快速建立社會行為預期。

1986年12月，時任司法部部長鄒瑜在第二次全國法制宣傳教育工作會議上強調，普法首要任務是讓群眾明確“什么行為是法律禁止的”，解決“不能做什么”的認知問題。這一階段形成了以“十法一條例”為核心的內容框架，重點宣傳“不得殺人”“禁止盜竊”等禁止性條款。這種“義務本位”的普法策略具有明顯的實用主義特征：一方面，義務性規(guī)范因其明確性、可操作性，在立法體系尚不完善、司法公信力仍在培育的背景下，更易被公眾理解；另一方面，通過“先義務后權利”的遞進式路徑，為法制建設奠定社會心理基礎。然而，這種策略性選擇也帶來一定局限。過度側重義務性規(guī)范，導致權利意識培育滯后。這為2001年后普法轉向法律素質培育埋下伏筆。

觀念培育階段的法治認同建構。普法系統(tǒng)通過“適配—覆蓋”功能回應社會轉型需求：“四五”普法轉向分類指導，構建匹配多方社會主體的法治認知框架；“法律六進”機制實現空間網格化覆蓋，填補治理盲區(qū)。

符號化空間治理通過憲法宣誓場所、法治文化廣場等空間符號的審美設計，與國家憲法日等儀式活動，將法律權威具象化為日常存在，重構主體認知；分眾化普法借由農民工法治夜校等場景化教育，將《中華人民共和國勞動合同法》等法律規(guī)范內化為職業(yè)倫理，驅動特定群體自主調適行為；“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，通過責任清單的轉譯功能，耦合部門利益與普法義務，形成制度—協同賦能的治理網絡。

構建法治觀念內化的完整路徑：觀察學習機制依托如“法律明白人”等示范工程，將法律知識轉化為可復制的行為模式；參與式實踐通過互動體驗強化情感共鳴，促使法治觀念從認知認同轉向行為自覺；動態(tài)調適機制則通過精準識別社會需求、優(yōu)化資源配置，形成應對矛盾糾紛的彈性治理框架。這三個機制協同作用，推動法治建設實現從制度約束到文化浸潤的質變。

在此過程中，社會主義法治文化資源通過三種范式持續(xù)積累：制度性資源，如普法責任清單等強化剛性保障；關系性資源，如基層法律網絡等強化社會信任；認知性資源，如法治文藝產品等培育內生認同。這些資源形態(tài)不僅夯實了法治社會根基，更通過價值共識的數據化編碼、治理經驗的算法化沉淀，為普法工程向“數字模擬”轉型提供底層支撐。融法律共識于編碼數據，匯治理實踐為訓練樣本，構建算法驅動的新治理體系。

精準治理階段的數字化革新。在技術維度，數據智能重構法治傳播的底層邏輯。我國通過數據畫像—算法推薦—場景適配技術鏈，實現需求感知、資源匹配與內容精準推送，提升普法針對性。典型案例是浙江桐鄉(xiāng)2023年推出的“數字普法人”系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過智能感知需求、自動匹配資源、精準推送內容，實現了個性化普法服務。

在制度維度，政企協同創(chuàng)新治理規(guī)則體系。各地構建政府主導—平臺協作—公眾參與的協同治理機制。例如，?？谑忻捞m區(qū)2025年設立的“騎手之家法治驛站”，整合政府、平臺企業(yè)和社會組織資源，為新業(yè)態(tài)從業(yè)者提供定制化法律服務。這種制度創(chuàng)新既保障新就業(yè)群體權益，又促進平臺經濟規(guī)范發(fā)展。

在價值維度，技術理性與人文關懷辯證統(tǒng)一。數字化普法在提升效率的同時，始終以法治觀念內化為目標。比如，2024年，電影《第二十條》通過藝術化呈現正當防衛(wèi)案例，引發(fā)全社會對“法不能向不法讓步”的深刻討論。又如，央視《普法欄目劇》以《嗩吶從軍記》《好“孕”來了》等作品，將婚姻家庭、勞動權益等法律問題融入劇情，實現“追劇普法”的沉浸式體驗。技術應用亦體現人文溫度。2019年浙江省法院建設的區(qū)塊鏈智能合約司法應用，將電商平臺糾紛率從5%降至0.01%以下，既提升效率，又保護當事人隱私。這一實踐表明，技術賦能最終服務于法治觀念的深層內化。

在習近平法治思想指引下，推動普法工作走深走實

“普法工作要緊跟時代”，明確了普法工作的雙重使命：既是法治建設的奠基工程，又是推動實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵樞紐。

普法與推動實現國家治理體系和治理能力現代化的重要關系。全民普法是全面依法治國長期的基礎性工作。通過立法闡釋、司法說理和守法實踐，構建法律—生活的理性對話，形成認知與實踐的閉環(huán)反饋。在制度協同上，普法與激勵約束機制共生。信用懲戒、醉駕入刑等制度設計，將法律認知轉化為穩(wěn)定預期，避免規(guī)范虛化，形成“認知塑造+制度強化”的雙重治理閉環(huán)。在文化涵養(yǎng)方面，普法激活“民惟邦本”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化基因，推動法治精神融入道德體系，成為文明演進的內生動力。通過技術賦能，普法從單向傳播轉向精準滴灌。依托大數據畫像和嵌入式服務，如“法治驛站”，構建政府—社會—公眾協同共治生態(tài)，使普法成為多方治理的基礎設施。

習近平總書記指出：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”⑤“抓前端、治未病”的重要論斷，揭示普法作為“慢變量”的治理效能。通過法治實踐、制度支撐、文化涵養(yǎng)和技術創(chuàng)新的協同迭代，進而實現從制度建構到秩序生成的轉型。

全民守法的普遍性要求與普法精準化的辯證統(tǒng)一。普法工作需要在“全覆蓋”的普遍正義與“差異化”的特殊需求之間尋求動態(tài)平衡，構建需求識別—資源匹配—效果反饋的閉環(huán)機制。當前普法面臨分眾化挑戰(zhàn)，破解這一矛盾，需運用大數據精準識別需求，通過智能推送實現精準供給，同時保留基礎普法的兜底功能。實踐中需要避免兩種偏差：過度精準化削弱公共性以及形式化普遍性導致資源浪費。

在針對性和實效性上下功夫，前者要求分層識別需求，后者注重彈性響應供給。未來可通過貫徹落實《中華人民共和國法治宣傳教育法》中的基礎性要求，允許地方結合治理痛點定制服務，在精準不損普遍、普遍包容差異中，推動全民守法實現向價值認同的躍升。

制度剛性與技術彈性的法治傳播協同創(chuàng)新。制度剛性與技術彈性的協同創(chuàng)新，本質上是法治傳播領域結構化秩序，與流動性變革的辯證統(tǒng)一，其重點在于調和傳統(tǒng)制度穩(wěn)定性與數字技術顛覆性之間的張力。傳統(tǒng)普法制度，如“法律六進”“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，依托科層化組織網絡構建起法治傳播的剛性框架，保障意識形態(tài)安全與法治話語統(tǒng)一；而區(qū)塊鏈存證、生成式AI等技術工具，則重塑法律知識的生產、驗證與傳播邏輯。二者并非對立關系，而是要形成制度為體、技術為用的有機整體。

這一協同創(chuàng)新需防范兩種極端：過分重視技術的作用，可能會消解制度權威，如算法推薦導致的“信息繭房”效應；片面強調制度的作用，則可能抑制技術效能，如拒絕智能工具造成的普法效能低下。破解之道在于建立制度—技術的良性互動機制，在數據主權層面，以《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》劃定技術應用邊界；在實踐層面，構建技術適配度評估模型，優(yōu)化算法推薦的價值取向。

在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，為二者協同指明方向：技術彈性需要以制度剛性為價值基準，制度創(chuàng)新需借助技術彈性突破時空限制。這種協同將催生“法律人機共生”新生態(tài)，如各地試點的“數字檢察官”分身等舉措，既保持人工普法的權威性，又通過AI擴大傳播覆蓋面，實現“制度規(guī)范力”與“技術穿透力”的疊加效應。“抓前端、治未病”，為協同創(chuàng)新提供方法論指引：既要運用技術彈性突破傳統(tǒng)約束，又要堅守制度剛性維護法治權威。這種破立并舉的實踐，推動普法從“知識傳播”升級為“文明傳播”，在培育法治信仰中夯實治國理政根基。

【注：本文系國家社科基金項目“中國特色法治宣傳教育體系研究”（項目編號：23BFX005）的階段性成果】

【注釋】

①《習近平著作選讀》（第二卷），北京：人民出版社，2023年，第384頁。

②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第163頁。

③朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告——數據庫和指標體系》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第586頁。

④《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第91頁。

⑤《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議強調 完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 發(fā)揮改革在構建新發(fā)展格局中關鍵作用》，《人民日報》，2021年2月20日。

責編/謝帥 美編/王夢雅

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